Ny modell för att finansiera reaktorer i Storbritannien

Ny modell för att finansiera reaktorer i Storbritannien

Samma dag som Boris Johnson valdes fattade den brittiska regeringen beslut att skicka ut två viktiga förslag på remiss. Dels föreslår man ett system för att kraftigt minska riskerna för den som bygger ny kärnkraft, dels föreslår man att staten ska gå in med ekonomiskt stöd för att bygga en första modulär reaktor. Boris Johnson stöder kärnkraften ”passionerat”.

Energipolitiskt är läget spänt i Storbritannien. Alla väntar på den vitbok regeringen skulle ha presenterat före sommaren. Vitboken väntas förändra spelreglerna på elmarknaden för att få fart på investeringarna i fossilfri produktion. Framför allt är det investeringarna i ny kärnkraft som går trögt. (Läs också: Hitachi dra sig ur UK – kärnkraftsprogrammet hotat) Flera av projekten har stoppats och regeringen är angelägna om att få igång dem igen.

Storbritannien har ett lagstadgat mål om nettonollutsläpp av växthusgaser 2050. Bedömningen är att målet går att nå till en kostnad av en till två procent av BNP. Målet kräver åtgärder över hela ekonomin. Samtidigt har man fokus på kostnadseffektivitet för att skydda hushållen, industrin och det allmänna från alltför höga kostnader. Man är därför på jakt efter den kombination av åtgärder som tillsammans ger det mest kostnadseffektiva fossilfria systemet.

Elförbrukningen förväntas öka kraftigt när utsläppen ska ner. Prognoserna pekar på att elkonsumtionen ungefär kommer att fördubblas till 2050 då flera sektorer, som transporter och uppvärmning, behöver elektrifieras.

Samtidigt kommer åtta av de 15 brittiska reaktorerna att stänga före 2025. Ytterligare sex stycken beräknas stänga till 2030. Dessutom har kolkraften förbjudits efter 2025 och stänger nu i rask takt. Det senare är givetvis en förutsättning för att nå klimatmålen och således välkommet, men tillsammans med stängningen av reaktorerna gör det också att det är bråttom att få ny planerbar produktion på plats. Det är mot den bakgrunden besvärligt för regeringen att de nya reaktorbyggena inte kommit igång som planerat.

Redan nu är läget besvärligt i det brittiska elnätet. Varje månad har det förekommit att frekvensen har gått under 49,6 Hz. Vid 49,5 Hz ger frekvensfallen avbrott. Den nionde augusti föll frekvensen ända ner till 48,88 Hz vilket ledde till att en miljon människor blev utan el, flygplatsen i Newcastle tvingades stänga, flera sjukhus drabbades och en stor del av tågtrafiken blev stående. Den direkta orsaken till strömavbrotten var att man samtidigt tappade en vindkraftpark och ett gaskraftverk. Fem procent av elproduktionen försvann under 90 minuter.

Regeringen föreslår återreglering

Storbritannien genomförde under Thatchers tid som premiärminister en lång rad reformer. Thatcher avreglerade gas, el och telefonmarknaderna som tidigare hade setts som naturliga monopol; hon sålde en rad statliga företag och hon lät privata företag att utföra samhällsservice på upphandlade kontrakt. Många länder följde Storbritanniens exempel och genomförde liknande avregleringar. Sverige var ett av de länder som avreglerade sin elmarknad.

Därför var det ett symboliskt viktigt steg regeringen tog när man – i väntan på vitboken och samma dag som Boris Johnson valdes till ny partiledare för det konservativa partiet – beslutade att skicka ut ett förslag på remiss om att införa det som kallas ”regulated asset base” för att finansiera nya reaktorer.

Modellen går ut på att föra över risk från investerare till kunder. När projektrisken minskar kan investerarna sänka sina avkastningskrav. Då kapitalkostnaden är en mycket betydande del av kostnaden för en reaktor får det stor effekt för kostnaden för den producerade elen. Näringsdepartementet (Department for Business, Energy and Industrial Strategy, BEIS) menar att den nya finansieringsmodellen har potential att minska kostnaden för privat kapital och därmed kundernas elkostnader.

Modellen har under 20-30 års tid använts för en lång rad infrastrukturprojekt där det handlat om naturliga monopol. En vattendelare var Thames Tideway Tunnel, en 25 kilometer lång avloppstunnel under Themsen, som finansierades genom RAB-modellen. Det var första gången modellen användes för en enskild tillgång. Tidigare hade det rört sig om hela system för till exempel el­-, gas- eller vattendistribution och av flygplatser. Thames Tideway Tunnel har en budget på över fyra miljarder pund och finansieras av brittiska pensionsfonder. Totalt har investeringar för 160 miljarder pund gjorts genom RAB-modellen i Storbritannien.

Idén är att ge investerarna en reglerad avkastning som beslutas av en tillsynsmyndighet. På så sätt förs risk över från investerare till kunder. Kunderna börjar också betala för den nya infrastrukturen direkt när spaden sätts i marken genom ett påslag på sin el- eller, som i exemplet, sin vatten- och avloppsräkning. Tanken är att den som bygger och äger kraftverket ska ta på sig åtminstone en del av de risker som går att påverka, medan kunderna får bära de risker som inte går att styra över.

För att modellen ska fungera menar BEIS att staten går in och skyddar både kunderna och investerarna mot risker med låg sannolikhet men med stora konsekvenser. Det krävs också att man lyckas enas om en rättvis fördelning av risker mellan kunder och investerare. En statlig tillsyn behöver byggas upp för att sköta regleringen av avkastningen. Investerarna måste också skjuta till medel till investeringarna i den takt man kommer överens om.

Det som BEIS ser att staten behöver ta risken för är till exempel mycket kraftiga kostnadsstegringar över en fördefinierad nivå, störningar på kreditmarknaderna, politiska risker och risker det inte går att teckna försäkringar mot.

BEIS föreslår att man bestämmer sig för vad det borde kosta att bygga den nya reaktorn. Om den sedan blir billigare delar ägaren och kunderna på vinsten. På samma sätt får kunderna vara med och betala fördyringar medan riktigt stora fördyringar täcks av staten som då också har möjlighet att välja att avbryta projektet.

Den brittiska elmarknaden är nu kraftigt reglerad. Inte mycket återstår av Thatchers liberaliseringar. Cirkeln är sluten.

Hinkley Point C byggs under ett ”contract for difference”

De två reaktorerna i Hinkley Point C finansieras genom ett så kallat Contract for Difference. Ägarna är garanterade ett lägsta pris för den el som kraftverket producerar, men de står själva för byggrisker och driftrisker. BEIS försvarar att den modellen valdes för Hinkley Point då de två reaktorerna där var de första som byggdes i Storbritannien på en generation och det dessutom inte fanns några reaktorer av samma modell (EPR) i drift. Dessutom hade de som var under byggnation i Frankrike och i Finland drabbats av förseningar och fördyringar. I det läget, menar BEIS, var det riktigt att ägarna stod för riskerna.

Det garanterade elpris som Hinkley Point C får, nu uppräknat till 102 pund per MWh, har skapat ett prejudikat för kommande kärnkraftsprojekt som skulle kunna bli mycket kostsamt. Det har därför varit viktigt för BEIS att hitta sätt att få ner kostnaden. Det mest kostnadsdrivande är den höga avkastning investerarna har krävt för att våga satsa pengar i kärnkraftsprojekten. Genom att flytta bort risken kan avkastningen minska. BEIS ser framför sig att det, trots risken att få stå för projektfördyringar, kommer att bli en bra affär för elkunderna.

Den framtida brittiska elproduktionen

BEIS bedömer att majoriteten av elen i Storbritannien 2050 kommer att komma från sol och havsbaserad vind då priserna för den elen har sjunkit snabbt. Men samtidigt menar regeringen att man inte kommer att klara sig utan kärnkraft i energimixen. Koldioxidfri planerbar produktion har en avgörande betydelse. Britternas Klimatförändringskommitté ser framför sig att koldioxidfri planerbar produktion står för 38 procent av elen 2050 - att jämföra med kärnkraftens 20 procent idag. Det andra koldioxidfria planerbara produktionsslaget – vattenkraften – stod förra året för 1,6 procent av elproduktionen i Storbritannien.

Vid sidan av kärnkraft planerar BEIS även för elproduktion från fossilgas där koldioxiden fångas in och lagras. Infångning och lagring av koldioxid (CCS) antas bli lönsamt vid ett pris på utsläppen någonstans strax över 50 pund per ton koldioxid, vilket är drygt dubbelt så högt som det pris utsläppsrätterna i det europeiska handelssystemet handlas för. Storbritannien har målet att ha en första storskalig anläggning för CCS i drift i mitten av 2020-talet. För att åstadkomma det kommer man att behöva skjuta till betydligt mer pengar till den här tekniken än man gör nu.

BEIS trycker hårt på att det är systemet, mixen av energislag, som ska vara kostnadseffektivt. Kostnaden för att producera en kilowattimme av ett specifikt kraftslag – som vi ofta diskuterar i Sverige - är inte den viktiga frågan.

Stöd till SMR-prototyp

Regeringen skickar också ut ett förslag på remiss om att stödja en första SMR (samlingsbegrepp för mindre reaktorer som är avsedda att samverka som moduler) med 18 miljoner pund. Det pågår en process i Storbritannien för att välja ut en eller några SMR-modeller att satsa statliga pengar på. Svenska Blykalla reaktorer valdes ut till andra omgången, likaså Westinghouse (Läs också: Svenska Blykalla vidare i britternas satsning på modulära reaktorer).

Boris Johnson ”passionerad”

Boris Johnsson gjorde sig som borgmästare i London känd för att driva på för tuffare regelverk för utsläpp från bilismen och för projekt till exempel för att gynna cykling. Han ställde sig också bakom Storbritanniens ansökan om att arrangera FN:s stora klimatkonferens COP26 2020. På senare tid har han uppvisat en mer konservativ sida och det är ännu oklart hur han kommer att utforma sin energipolitik.

Vad gäller kärnkraften har Boris Johnsson tidigare varit tydlig med att han stöder den, men han har också varit mycket kritiskt mot dess höga kostnader, specifikt har han kritiserat uppgörelsen kring Hinkley Point C.

Sedan han blev premiärminister har Johnson uttryckt sitt stöd för kärnkraften i ett svar på en fråga från Trudy Harrison som är konservativ representant i underhuset för Copeland där bland annat Sellafield ligger och där nya reaktorer är tänkta att byggas: “It is time for a nuclear renaissance and I believe passionately that nuclear must be part of our energy mix and she [Harrison] is right to campaign for it and it will help us to meet our carbon targets.”